我公司参与山西省2013年度雁门关生态畜牧经济区建设、设施蔬菜日光温室贷款贴息、中药材基地建设等五个财政支出绩效评价

2015-06-03 11:08

根据山西省财政厅关于印发《山西省财政厅2014年预算绩效评价实施方案》的通知（晋财资〔2014〕42号）要求，  从2014年4月28日至5月30日对山西省2013年度雁门关生态畜牧经济区建设、设施蔬菜日光温室贷款贴息、特色农产品产业支撑项目贷款贴息、中药材基地建设、农民专业合作组织示范补助五个财政支出项目进行了绩效评价。五个项目共涉财政资金17,409.00万元,1006个项目单位。现将情况汇报如下

一、  绩效评价的基本情况如下。

为加强对绩效评价工作的领导管理，成立由省财政厅和省评协有关领导组成的评价工作领导组。领导组下设评价专家组，具体负责本次绩效评价工作。组长由曹邑平兼任；副组长由高峰、孟小彦、王变梅、郑建霞担任；成员：刘华娜、李秀义。

领导组与评价专家组严格按照《山西省财政厅2014年预算绩效评价实施方案》之要求，与农业厅相关部门负责人多次开会共同协商讨论，制定了详尽的工作方案，设计了科学的评价指标，为绩效评价工作的开展奠定了基础。

评价工作分为前期准备、现场实施、评价报告撰写和提交、绩效评价结果公布四个阶段，自2014年4月28日至5月30日，历时31个工作日。

本次绩效评价采用“试点先行、经验推广”的方法，将娄烦县作为试点单位，积极探索实施方案和评价标准的同一性与可行性，然后全面推进绩效评价工作。

二、  评价项目的基本情况

1、2013年雁门生态关畜牧经济区建设资金共4200万元，涉及大同、朔州、忻州、太原、吕梁5市36个县(区)的271户单位296个项目。评价组筛选确定了具有一定代表意义的8个县67户单位的71个项目作为本次评价对象，涉及建设资金892万元。8个县的项目总均分为87.72分，总体评价等级良好。其中：得分90分以上（含90分）、评价等级为优秀的有4家，占比50%；得分80分（含80分）-89分、评价等级为良好的有3家，占比37.5%；得分60分（含60分）-79分、评价等级为中等的有1家，占比12.5%。

2、2013年度设施蔬菜日光温室贷款贴息专项资金共1045万元，根据山西省财政厅设施蔬菜贷款贴息资金预算指标分配表，通过统计抽样，本次选取有典型性和代表性的15个县（市）涉及的贷款贴息专项资金230.71万元进行了绩效评价。15个县总均分为85.68分，总体评价等级为良好；得分90分以上（含90分）、评价等级为优秀的有6家，占比40%，得分80—90分之间、评价等级为良好的有7家，占比46.67%，得分60-80分之间、评价等级为中等的有2家，占比13.33%。

3、2013年度特色农产品产业支撑项目贷款贴息专项资金共8814万元，涉及12个市（省直机关）70个县（区）的158个项目，评价组选取了有典型性和代表性的15个县（市）43个项目作为评价对象，涉及的特色农产品产业支撑贷款贴息资金2347万元。15个县总均分为79.88分，总体评价等级为良好；得分90分以上（含90分）、评价等级为优秀的有1家，占比7%；得分80—90分之间（含80分）、评价等级为良好的有8家，占比53%；得分60—80分之间（含60分）、评价等级为中等的有3家，占比20%；得分60分以下、评价等级为差的有3家，占比20%。

4、2013年度中药材基地建设补贴资金2,000万元，共涉11个市37个县191家项目单位开展绩效评价工作。本次评价筛选确定了具有一定代表意义的9个市13个县44家项目单位作为评价对象，共涉资金460万元，占2013全年下达补贴资金规模的23.00%。13个县总均分为91.91分，总体绩效评价等级为优秀，优良率为100%。其中：得分90分以上（含90分）、评价等级为优秀的有9个县，占比61.53%；得分80分（含80分）—90分、评价等级为良好的有5家，占比38.47%。

5、2013年度农民专业合作组织示范补助资金1,350.00万元，共涉11市113个县346个项目开展绩效评价工作。本次评价根据资金的金额、用途等情况综合分析，筛选确定了具有一定代表意义的11个市21个县64家项目单位作为评价对象，共涉示范补助资金220万元，占2013全年下达示范补助资金规模的16.29%。21个县总均分为89.08分，总体绩效评价等级为良好，优良率为95.24%。其中：得分90分以上（含90分）、评价等级为优秀的有9个县，占比42.86%；得分80分（含80分）—90分、评价等级为良好的有11家，占比52.38%；得分60分（含60分）—80分，评价等级为中等的有1家，占比4.76%。

山西省2013年度财政支出绩效评价得分情况表

五个项目共涉及财政支出资金17,409.00万元，总均分为86.85分，总体评价等级为良好。其中，中药材基地建设项目评价等级为优秀，其余四个项目评价等级均为良好，五个项目评价等级优良率为100%。评价结果说明，各县开展项目基本符合我省产业规划，经济发展方式、经济结构符合经济可持续、生态可持续的重大战略方向，资金的整体绩效与政策效果基本达到预期目标。

三、在肯定成效的同时，评价专家组亦发现了如下问题：

（一）2013年雁门生态关畜牧经济区建设：

1、部分项目单位申报程序不规范，未向县级主管部门提交申请，也未提供相关项目申请资料和实施方案。如繁峙县春发养殖有限公司、繁峙县六六养殖专业合作社等13家建设资金使用单位未能提供原始申报资料。

2、部分项目单位批复的资金用途内容与申报的用途不一致，造成部分项目单位的工程项目未能完工，部分建设资金不能充分发挥其效用。如静乐县华太养殖专业合作社，主要从事养羊和养牛。申报项目时，申报内容为粗饲料加工补助，批复内容为污粪处理。由于该企业急需粗饲料加工设备，所以自筹资金购买了设备。而由于资金紧缺，至评价组现场勘察时，污粪处理工程尚未完工。

3、部分项目单位因建设资金金额较小，未能按照规定对取得的建设资金进行专项核算，也未提供费用支出的正规发票。

4、大部分项目单位负责人思想观念落后，认为没有“品牌”、不进行质量认证照样卖得出去，很少经深加工后开拓高端市场，较少尝到品牌效应的甜头，因此开展企业品牌推广、质量认证工作的积极性不高。

5、财政资金引导率较低，部分项目单位对财政资金的依赖度较高，筹资金能力不足。

6、部分县级主管部门未对其辖区内的完工项目进行验收，就先拨付项目资金，没有严格执行相关项目资金管理办法。

（二）2013年度设施蔬菜日光温室贷款贴息：

1、大部分项目单位申报条件不符合相关规定。根据晋农财发[2011]169号文件，财政厅制定《设施蔬菜百万棚行动计划财政贴息修订办法》的规定：农户、企业、农民专业合作组织在本次贷款本息全部归还后，方可提出贴息申请。而实际情况是：多数项目单位贷款申请成功后即开始申请贷款贴息，不符合《办法》规定的申报条件。甚至省级财政贴息资金到达县财政后，项目单位还未全部还本付息，这就可能导致省级财政资金与实际下拨项目单位资金金额不一致，如：省财政拨付平定县设施蔬菜贷款贴息资金10.93万元（2013年第2批），但实际拨付项目单位资金10.9142万元，差额158元，经向平定县财政局核实，产生差额的原因系县财政局拨付贴息资金时是按项目实际发生的利息拨付的。

根据《办法》规定：贴息每半年申报一次，各市农业及财政部门对上年11月1日至当年4月30日发生的贷款及利息在当年5月30日前申报，当年5月1日至10月31日发生的贷款及利息在当年11月30日前，而本次评价中发现个别县的实际贷款期限于申报要求的不符，如平遥县东泉镇东泉村王峰武申请贴息的贷款为2010年12月1日至2011年11月25日期间的贷款，与《办法》规定不符，有套取财政资金嫌疑。

2、财政贴息资金滞后，无法体现专项资金的经济性和效率性。省级财政贴息资金下达至各县财政后，大部分县因县（市）配套资金未到位或农业（蔬菜）主管部门还在核实贷款还本付息情况，故未下拨省级贴息资金，如：泽州县、阳城县、清徐县等。贴息资金不能及时拨付至各项目单位，导致项目单位的资金压力不能及时缓解，无法体现专项资金的经济性和效率性。

3、财政支持资金分散，且菜农资金筹措困难，设施蔬菜规模化生产受限。设施蔬菜建设投资大，见效慢，而菜农资金有限，资金压力是制约各地设施蔬菜发展的重要因素。财政支持资金金额小，而贷款手续繁杂，菜农筹资积极性不高，导致设施蔬菜并不能达到规模化生产，产业化经营，温室基地的一部分设施虽能投入生产，但并不能达到效益最大化。

4、因农业保险的缺乏，经营风险过于集中。蔬菜种植存在风险，但由于农业保险推广不足，灾害发生后，除个别农户获得政府补贴，极少数农户获得农业保险赔付外，大多数农户只能自己承担损失。

（三）特色农产品产业支撑项目贷款贴息：

1、财政资金下拨到县财政后未及时拨付到项目单位，市、县级财政部门配套资金严重滞后，无法体现专项资金的效率性。

2、资金分散，财政资金在整个项目投资中所占比重极小，体现不出专项资金的效益性。

3、项目单位尚在寻找明显竞争优势和带动作用的产业化经营项目。农产品深加工程度较低，科技含量偏低，如屯留县扩大香酥烤馍片系列产品规模及开发速冻调理食品项目，产品形式单一，加工、包装技术较为落后，综合利用差。

4、农业产业化经营水平依然较低，龙头企业的辐射带动作用发挥不够，品牌意识弱，因而尚未实现农业生产效率与农业产值的翻番，特色农产品的优势没有充分显示出来。市场供求信息不能及时传递到农民手中，在生产、加工、销售各环节之间缺乏倍息的交流与沟通，经常使农民无所适从。由于市场营销和广告宣传力度不够，知名品牌少。山西一些传统的农特产品，有口碑但没品牌，多数县市农产品地理标志保护不到位。

（四）中药材基地建设补贴：

1、绩效目标不明确，且细化、量化不足。部分项目主管部门未对绩效目标的设定进行严格审核，部分项目实施方案中项目建设进度不明确，且未对市场进行风险分析。

2、中药材种植技术力量薄弱，特别是市、县中药材的专业技术人员匮乏，一定程度上影响了中药材产业发展。中药材种类繁多，技术要求不一，且对中药材的种植养殖历史、种植养殖规模、产地生态环境、道地性、种性来源、良种繁育等有纷繁复杂的规范要求。

3、资金补贴力度不足，难以充分带动地方中药材产业生产、发展积极性。评价组通过现场勘查了解到，种植中药材每亩平均投入需要800元，而该项目每亩补贴资金只有100元；同时部分中药材品种收益周期约在三年左右，且受气候条件影响大，收益不稳定。

4、中药材基地规模偏小，标准化程度低。我省中药生产一直处于相对落后状态，生产的中药材无论是规模、品种、质量，还是市场需求状况，都难以尽如人意。

（五）农民专业合作组织示范补助：

1、绩效目标不明确，且细化、量化不足。部分项目主管部门未对绩效目标的设定进行严格审核，部分项目实施方案中项目建设进度不明确，且未对市场进行风险分析。

2、发展规模较小，经营范围单调与市场抗衡能力相对较弱；由于农民合作组织总体发展水平不高，多数农民专业合作组织经济实力不强，注册资本金较少。合作组织从事的行业大多数还只停留在蔬菜、瓜果种植、种苗培育、肉牛羊、生猪饲料和信息服务、技术咨询及初级产品包装、销售的层面上，而真正能进行深加工、精加工能提高农产品附加值的不多。

3、管理人才短缺，制约农民专业合作组织健康快速发展；

4、国家扶持资金过于分散，扶持效果不明显，且融资渠道狭窄，资金短缺问题难以解决。

四、针对上述问题,评价专家组提出以下建议。

（一）2013年雁门生态关畜牧经济区建设：

1、要进一步规范和加强对雁门关生态畜牧经济区建设项目申报和审批程序，并通过科学、公平、公正、公开的操作程序，对申报项目实行优胜劣汰和竞争性分配，确保建设资金支持项目真正用于有发展潜力、见效快、示范带动作用明显的项目上，最大限度地避免财政资金使用风险。

2、要进一步加强对建设资金的管理。项目资金要实行报账制，坚持专账管理、专款专用，并严格按照有关财务会计管理规定和要求记账、入账，确保经济事项的真实可靠。要设置内部监督机构，发挥内部监管作用，规范建设资金的项目支出，并运用分析手段，发现项目实施中存在的问题，督促做好整改工作，以确保项目实施的真实性、规范性、效益性。

3、各级财政、农牧部门应积极引导项目单位负责人解放思想，更新观念，克服过渡依赖财政资金的想法，争取省外以及社会资金的投入，做大做强企业，尽快形成区域特色鲜明、市场竞争力强、能带动农民致富的畜牧产业群体。应积极引导当地养殖户进行农牧产品的深加工，重点扶植一批规模以上农牧产品深加工龙头企业，通过产地认证或无公害、绿色食品认证，实施品牌战略工程。

4、各级农牧部门与项目实施单位要充分认识财政资金绩效管理的重要性，加强对项目工程的管理，确保工程建设质量。各级农牧部门要加强对本辖区内项目建设的监督检查，严格执行项目验收制度，确保项目顺利实施。

5、各级农牧部门应积极引导当地项目单位尽快适应国家政策的调整，树立立草为业的思想，加快人工草地建设和天然草地的改良步伐，把饲草饲料作物纳入种植业计划，尽快形成粮经饲三元种植结构。应积极引导当地项目单位加快农业机械化步伐，进一步提高牧草机械化收获和加工水平。积极推行划区轮牧、围栏放牧和舍饲圈养，引导农民转变饲养方式，确保农民的生产生活尤其是畜牧业生产的可持续发展。

（二）2013年度设施蔬菜日光温室贷款贴息：

1、县主管部门应严格按照申报规定，对提出申请的农户、企业、农民专业合作组织进行资料审核，实地查看后，向上级部门提交申报资料。贴息资金下达时，建议由财政部门和农业主管部门共同下达指标文件，资金到账后由财政和主管部门及时下拨至各项目单位。

2、菜农应积极争取项目资金，并引导社会资金投入。各项目单位应积极争取政府补贴资金，吸引当地企业进行投资。另外，政府部门应大力加强以政策性保险为主的农业保险体系建设，采取政府主导模式，扩大政府对农业保险的补贴与规模，采用政府组织、财政扶持、保险公司代办的运行机制，切实降低保险费率，使农民能够自觉自愿地参加农业保险，增强抵御灾害风险的能力。

3、各主管部门应加大宣传力度，为菜农“算清账”、“讲好处”，让菜农充分认识到规模化生产、产业化经营、标准化生产是设施蔬菜发展的必然趋势，并督促项目单位继续完善相关设施，保证项目的有效实施。

4、各地应认真落实国家及省里有关基层农技推广体系建设的各项政策，加强对当前农技推广队伍的培训，并充分利用大学生村官等群体，多渠道补充农技服务力量。此外，还应大力培训农民技工，通过严格的技能考核，建立覆盖面更广的设施蔬菜农民技工队伍。

（三）特色农产品产业支撑项目贷款贴息：

1、项目单位通过网络、会议、培训等多种途径，加强绩效评价的学习，提高对绩效评价工作的认识，形成科学的资金绩效理念；申请专项资金时明确资金的使用用途、规定，从实际出发，做好项目的前期调研工作，确保资金使用的安全性、效率性、效益性。

2、财政部门进一步健全完善考核制度和监管制度，及时拨付资金,加大各级财政及农业部门对拨付专项资金的监督力度。

3、加强项目的管理，引进新技术，进行农产品深加工，提高产品附加值。同时严格执行项目实施计划，使项目按时完工，同时节约费用开支，有效控制成本，减少不必要的开支。创新金融服务体制，为企业发展搭建融资平台，帮助和引导企业做好宣传，做大做强农业产业化龙头企业。

4、设立有效的品牌推介组织，创立高质量的农产品品牌，拓展销售渠道，创新销售方式，加大农特产品市场开拓力度。科学、有针对性地推行符合市场经济需求的政策,真正促进农业产业的可持续发展。考虑农业周期长的特殊性，保持农业政策的相对稳定性。建立龙头企业与基地、农户、市场之间的利益联结机制，实现共赢。

（四）中药材基地建设补贴：

1、建议各项目单位应设立科学、合理、明确的绩效目标，使资金使用从数量、质量、成本和时效等方面准确细化；同时，项目主管部门应探索建立财政资金“管理一使用一效益”的长效监督机制，强化对项目实施方案的审核，并将方案的合理性、科学性、可行性作为中药材基地补贴资金分配的必要参考因素，加强对财政资金的追踪问效。

2、县级政府有关部门应注意培养大量的中药材种植专业技术人才，加大对当地农民的培训、指导力度，从育种到种植形成系统培训工程。

3、建议各级财政要加大对中药材产业的扶持力度，设立基本建设、技术推广、技术创新和资源保护等专项资金，重点加大对基地、初加工、新品种引种选育、病虫害综合防治等方面的投资，整体提升中药材产业在生产、营销、创新、方面的综合实力。同时，要制定切实可行的扶持政策，确保财政资金的高效使用。

4、各级政府应发挥我省中药材资源丰富、道地药材种植和中成药规模化生产的比较优势，鼓励企业创立中药材原料基地；其次，要引导中药材与中成药企业之间的整合，促进资源向优势企业集中，助推形成我省具有较大影响力和知名品牌的龙头中药材企业；第三，注重中药材区域化布局,推动规模化发展、规范化种植，同时要注意强化科技支撑，促进做大做强中药材基地。

（五）农民专业合作组织示范补助：

1、建议各项目单位应设立科学、合理、明确的绩效目标，使资金使用从数量、质量、成本和时效等方面准确细化；同时，项目主管部门应探索建立财政资金“管理一使用一效益”的长效监督机制，强化对项目实施方案的审核，并将方案的合理性、科学性、可行性作为示范补助资金分配的必要参考因素，加强对财政资金的追踪问效。

2、建议逐步壮大合作组织的规模，提高合作组织的入社率，同时促进相同产业合作组织之间的联合，促进合作组织的联合壮大；其次应依靠自身优势，开发特色农产品，进行农业产业化规模经营，同时加快农产品的商标注册，无公害产地认证，无公害农产品、绿色食品、有机食品、QS安全认证的步伐，使每个农民专业合作组织都独具特色，把资源优势转化为品牌优势，提高农产品的附加值，进而提升农民专业合作组织的市场竞争能力。

3、建立健全各项规章制度，配备专职或兼职财会人员，按照国家规定的农民专业合作组织财务会计制度进行会计核算，建立健全合作组织档案管理制度；其次，进一步加大合作组织“统”的能力，努力实现统一采购和供应农业生产资料，统一加工、运输、贮藏，统一技术指导和培训，统一提供信息，统一销售价格或者出售成员产品，降低成本，提高市场竞争力；第三由省、市、县各级主管部门通过举办培训班等多种形式，广泛开展经营管理、财务管理、种养殖技术等方面培训，从而提高农民专业合作组织从业人员的素

质，指导农民专业合作组织进行标准化生产、品牌化经营、规范化管理。

4、财政部门应把扶持资金列入专项预算，进行实地调查论证，集中资金扶持优势项目，避免遍撒“胡椒面”的扶持方式；其次，落实国务院和地方政府关于农民专业合作组织政策扶持措施，农村信用社应加大对农民专业合作组织贷款扶持力度，政府有关部门应执行财政贴息等具体金融扶持政策，鼓励金融机构加大对农民专业合作组织的贷款支持力度；第三，可以探索成立政策性担保机构，或建立农业贷款风险补偿机制，对农民专业合作组织进行信用等级评估，并减免相关费用；第四，可以开展农村资金互助社试点，支持有条件的合作组织兴办农村资金互助社，多渠道解决农民专业合作组织“贷款难”的问题。同时，应当集中财政资金，扶持有规模有价值的好项目，并在资金的拨付、使用环节，建立健全责任追究制度，充分发挥扶持资金的最大效益。

由于时间紧迫，且各项目单位地点分散，评价专家组在现场勘察时只能抽取有代表性的项目单位进行评价。截至评价专家组到达现场，部分项目主管部门仍未准备申报资料，资金的规定用途、绩效目标等信息表述模糊，直接影响整体评价工作的进度与完整性。

故建议各项目单位应通过网络、会议、培训等多种途径，加强绩效评价的学习，提高对绩效评价工作的认识，要广泛营造“用钱必问效，无效必问责”的财政资金绩效管理理念；其次，申请专项资金时明确资金的使用用途、规定，从实际出发，做好项目的前期调研工作；第三，要建立健全预算管理制度和资金绩效评价体系，形成资金管理与评价的长效机制。

 

上一篇 关于印发《政府投资基金暂行管理办法》的通知

上一篇 《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）